统建楼时代 已走到尽头？

2004年至2012年初的8年间，是万丰社区小产权房产业的激进膨胀时期。

    4月初，沉寂一年之后，万丰社区再度因穗丰苑的资产争夺战引发关注，这座因土地发迹亦因土地陷入泥潭的村庄，历经浮沉，荣光难再(详见南都4月1日报道)。原住民与新业主的矛盾凸显出自下而上的利益纠纷与管理压力，而除了尚待解决的“遗产”争议，不少深圳农村集体经济组织面临着万丰一样的未来发展困境，在经历多年的“卖地经济”之后，如今已无多少土地可卖。随着寅吃卯粮的空间日渐紧缩，“村集体”们如何在未来的发展中仍能保持稳定和繁荣，是一个更大的考验。

    连日来，记者走访了基层街道办、社区原住民、小产权房中介等农村集体经济组织发展链条中的关联环节。揭秘了沙井乃至深圳原农村集体历年来发展延续的实质以及当下面临的问题。其中最为核心的是，在全国性的土地增值背景下，小产权房的甚嚣尘上引发的现实管理问题和未来发展困局。

    一位街道办官员认为，以前社区一级集体经济发展的支柱是小产权房产业，但现在，“统建楼时代已经走到尽头”。

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    自发进行的小产权房市场化

    交易日渐活跃，对于被清理的风险并不在意

    “(每平方米)两千多，三千多，一直到七八千，各种(价位的)小产权房我们都可以提供。”在宝安区域从事小产权房中介服务的黄小姐给记者摆出数十个颇为规整的小产权房楼盘。与街道办官员的判断相承接，在深圳村集体土地转手变身为住宅楼盘之后，庞大体量的小产权房供应已经在深圳原特区外的地产市场上体现出来。去年以来，这些楼盘交易日渐活跃。

    “不用任何抵押，如果是我们和村委签了合约，就有同事教你怎么做分期付款。”黄小姐称，因为价格低廉，这种模式为市场广泛接受。在她的推荐中，村委签约的统建楼也是首选，私人建设的楼盘风险就比较大。因为统建楼是村民们的集体土地，经过规划重整过，原居民本身也居住其中，多出来的会往外卖。然后村民再自己分成。对于风险，她认为国家即使要征收，也要经过村民的同意才行。

    B

    官员指其发展空间接近极限公共服务成本增加，集体收入“扛不住了”

    而在记者对几位街道办官员的采访中，普遍认为游走于灰色地带的小产权房模式的发展空间已接近极限，对村集体经济来说，可资利用的建设用地日益稀少，络绎不绝的官员落马显示违法成本也越来越高，房先生判断，社区经济“统建楼的时代已经走到尽头”。

    2004年至2012年初的8年间，是万丰社区小产权房产业的激进膨胀时期。房先生称，以万丰社区为例，6.8平方公里的范围，小产权房性质的楼宇已有近千栋。在此期间“南国第一村”内斗也开始显现，从2005年的分红风波到2012年打黑之下的权力失衡。焦点仍是土地利益的分配。

    一位社区干部称，居民对分红增长的要求并非主要压力，近年社区居民呈现老龄化趋势，对医保和社会福利的要求增加，此外外来务工人员持续增多，最高时期达到10万人，对社区的公共服务提出更高要求。伴之而来的是社区服务各职能岗位雇员工资提升，公共设施投入和维护成本持续增加。而原有的集体收入“扛不住了”，直接影响到居民的分红，随即导致矛盾发生。

    这位干部称，事实上社区承担了一定的社会责任，为数十倍于社区原居民的新增人口提供社会服务，但这些支出都需要从社区的集体经济收入中支出。因此如何兼顾原居民分红和新增人口的利益，社区都需要进一步地拓展收入来源，才能维持社区系统的运转。

    一位沙井街道办官员也分析，2004年的土地国有化预留了集体用地。按规划集体土地上国家允许建房，但要有相关的配套服务如教育、医疗、学校。但大量统建楼私人抢建的小产权房并不考虑这些因素，杂乱无序，配套跟不上，很多住宅区建成后消防车都无法进入，“现在轮到社区来埋单。”他认为，土地出让目前已无以为继，再者不再有宽松的执法环境。他经常会跟居委会成员建议充分管理好现有的土地资源，“不要再搞那些杂乱无序的统建楼。”

    这位官员称，万丰社区现在有两个计划，一是将社区内现有的大大小小近千栋小产权房的物业管理收归社区，增加服务收入，二是对原有的低端物业如老厂房等进行升级改造，提升租金收入。

    具体的做法上，万丰社区去年将现有的厂房等物业资源进行梳理，并在街道办的支持下将相关租金从8元每平方米调整到12元每平方米，仅租金一项收入就让社区增加50%，在多年被居民诟病分红太少的情况下，去年万丰社区居民分红罕见地出现28%的增幅。

    C

    原居民期待民主治理即便深圳市层面，也难推进产权界定

    深圳原居民通常被认为是城市的“食利阶层”，人均几十套房产的事情常被晒出来津津乐道。但这是建立在集体经济组织一直有地可卖、有产业可盈利分红的基础之上。

    万丰社区一位原居民称，他以前作为万丰人倍感自豪，因老书记潘强恩的“共有制、万丰模式、南国第一村”等称号。但后来万丰村成为潘强恩的“家天下”。“选书记就是自家人开一个座谈会一样”。到后来，几百元/平方米变卖集体土地的事情已不鲜见。这也是引发原居民恐慌的重点。“现在密集的高楼随处可见，这些小产权房实际上是官商勾结，短短几年间建起来的。”

    他介绍，外界还认为万丰社区的人一定家家富贵，但事实上已经有不少家庭跟外地人比起来也并不富有了。“这种模式再不制止，我们各个社区同样面临丧失集体土地、未来没米下锅的风险。”这是原居民真正的担忧。

    去年以来，在根据居民要求和基层选举法进行的投票选举之后，万丰已经与周边社区变得不同：以往的“小王国”逐渐过渡成为一个行政与经济独立的基层实验区。

    但新模式未必能在现实上有效决策，社区主要负责人潘先生表示，自己对很多事项并无决定权。街道办一位官员分析，万丰各派系势力代表都被选民推进新班子，16人的社区班子在重要决策中都有无记名投票的权利，因此各派系都会互相制约，选出的成员也会各自顾忌支持者的利益诉求，因此导致在不少问题上社区干部踟蹰不前。

    有街道办官员承认，深圳原农村的历史问题处理和后续发展，涉及问题复杂。一个简单的产权界定就是街道层面解决不了的，单靠深圳市政府也未必能推进。而这是深圳所有农村集体经济组织面临的问题。

    从工业化切换到房地产

    利益链条中各方矛盾显现，“契约”仍被认可

    小产权房合法，还是违建？这是一个伴随深圳市成长三十年的老话题。

    对深圳集体经济颇有研究的一位街道办官员房先生(化名)以万丰为例介绍，万丰自身拥有的土地数量并不多，集体经济利用政策的模糊地带充分盘活现有的土地资产，使之增值变现。相对工业厂房对土地的利用率和回报率，小产权房要高出数倍甚至数十倍。

    这种从工业化到房地产的切换在上个世纪90年代初露苗头，在2000年之后大行其道。房先生介绍，社区“统建楼”的兴建模式，一般由社区股份公司拿出集体土地自己兴建楼房后平价分配给社区原居民。另外一种模式就是与开发商合作建房按比例分成，可以弥补前期资金投入的问题。而随着地产项目迅速膨胀，统建楼数量大大超出居民自住需求也很难获政府批准，于是股份公司与地产商私下以集资建房的名义做交易，在未能做完报建审批的情况下大量兴建小产权房。

    “利益是最好的风向标。”在宝安区域从事小产权房中介服务的黄小姐说，在从集体土地转为房产住宅的过程中，一路增值。但在开发兴建过程中不需要多么高的现金投入，开发商和股份公司双方确定土地转让和建设项目后，建材商会迅速找上门寻找合作机会，并持续供货直到楼盘售出资金回笼后再结算，承建商亦会为了争取合同采取类似的合作方案。

    “有钱大家赚，也算是藏富于民了。”黄小姐说，从市场的角度看，村集体没理由拒绝这个发展模式。

    “但这个时期，社区操之过急，绕过集体公示和法定程序出让土地，留下大量法律风险以及内部矛盾。”房先生称，在持有土地者的村集体配合助推下，少量资金就能撬动价值巨大的房产项目，原有的土地亦在这个过程中迅速增值变现。但一旦出现周折，则整个链条中的各方都要承受巨大损失：建材商无法回收建材费用，承建商不能及时支付工人工资，出现社会问题。

    “这个过程因为缺乏监管和约束，增加许多暗箱操作和权力寻租的机会。”房先生称，以万丰穗丰苑为例，经查当年股份公司与开发商私下完成土地出让合同，以数百元每平方米的价格出让1800平方米土地，股份公司仅仅获得一百余万现金，而开发商将这1800平方米的土地建成一栋高29层每层15户的住宅楼，出售之后回笼资金数以千万元计，地块增值数十倍。

    万丰社区一位主要干部介绍，与社区主导的统建楼项目不同，这种开发商主导的项目并没有社区的担保，需要购房者自己承担风险。而统建楼项目出售时则会在合同中加上居委会的盖章，形成一种三方契约，目前在小产权房领域销售较好的也是这类住房。

    这位干部分析，楼盘开发者潜在的成本并不只限于土地成本，灰色的产业特质增加了不少计划外成本，他们要不停向相关职能部门“做好沟通工作”以避免工程被阻流产，这部分成本则很难估算，只有开发商自己清楚。

    在这些并未获批的楼盘建设之初，执法部门完全可以将之制止并清除，但当大型的楼盘已经建成之后，鲜有被清拆的案例。因而开发商一边与执法部门捉迷藏，一边快速抢建，造成“既定事实”。

    以穗丰苑为例，在楼盘已建成并部分售出的情况下，无论城管、规土委、住建局还是街道办和社区，都没有因其合法性问题将其拆除的意思。只是在原居民因“土地贱卖”与新业主之间爆发矛盾之后，官方才出面进行协调和维稳。一位沙井基层官员就认为，建好的房子如果盲目拆除，也是一种资源浪费。况且万丰社区与开发商之间此前已经有契约，“合同摆在那里，现在反悔，以后还有什么市场信用可言？”在从街道办到社区的基层生态中，尽管灰色环节层出不穷，但“契约精神”仍基本为各方所遵守。

    房先生介绍，深圳自上个世纪80年代以来的30年间一直针对村集体土地制定政策，但90年代时，政策基本失效，因为80年代时规定的所留土地尚能满足使用需求，但发展需求超出其限定时，当时的村民甚至村委自身就会采取违章建房的方式自寻出路。2004年的“全面城市化”，曾给出最详细的政策安排，试图理清各方边界。包括村集体、原居民个人可保留的土地和建筑面积。但因政府补偿不到位或村集体的抵触，这一计划的实际推进遭遇很多阻力，后续基本名存实亡。判断依据是对集体土地“产权未明确，管理无效果”。

    统筹：南都记者 杨涛

    采写：南都记者 杨涛 李晓敏

    摄影：南都记者 陈文才