中国财税改革找准切入点是关键 政府收支范围应先明确

* 财税改革方案重在“做减法”，找准切入点是关键

* 明确政府收支线，强化提高国有资本上缴比例补充社保

* 房产税难当地方税体系主体税种，消费税移至零售环节可望担大梁

作者 沈燕/乔艳红

    路透北京5月20日 - 面对中国诸多要改革的财税难题，找准切入点拿出可操作的改革方案是关键。而厘清并明确政府收支范围，包括对中央与地方政府的权限界定或许是本轮财税改革的突破口。

    曾参与中国20年前税制与分税制改革的原中国国家税务总局副局长许善达在接受路透专访时作出上述表示，并称随着营业税改增值税范围的扩大，培育地方主体税种开始变得迫切，寄望房产税并不现实，而消费税从国家税务局在生产环节征收的中央收入改为由地方税务局在零售环节征收的地方固定收入是唯一出路。

    “财税改革讨论了这么多年现在不缺建议方案，对决策者而言最大的挑战是如何在这些方案中做减法，挑出最迫切又最核心的...如果把所有建议方案都汇总在一起肯定干不成。”目前担任中国注册税务师协会会长的许善达称。

    他认为，当前最核心的问题是先明确政府的收支范围，明确政府收入占GDP的比重多少比较合适，先把政府和市场分开，把政府拿多少、留给企业和居民多少明确出来，这是研究下一步财税改革最基本的前提，也是财政收入分配改革的核心问题。

    他提到，根据财政部今年给人大的报告，财政部已经统计的政府收入占GDP的比重是36%左右，但这个统计并没有覆盖全部政府收入，比如国有资产经营收入中只统计国资委系统，没有统计金融，文化，以及央行等，少算了很多。

    “因为中国从来没有正式公布过全部政府收入占GDP的比重，目前学者推算估计在40%左右，若按人均GDP6,000美元左右测算，这个比例不算低了，也意味着政府不能再增加对资源支配的量了。”许善达称。

    他指出，通常一个国家的经济发展水平与政府收入集中度高低有直接关系，越发达的国家集中度可以高一些，发展中国家相应集中度相应低一点，从这个层面考虑，中国40%已经不低了，甚至略高于一些发达国家，因此要从战略上明确政府不能再增加社会资源的控制量了。

    这个思路明确后，政府应该明确界定政府收入来源并进行公示。许善达认为，可以参考农业税改革的成功经验：不仅是单纯减免农业税，而是明确规定任何一级政府或部门未经中央和省批准，无权向农民征收各种税费。

    “要从权力上制约，建议三到五年内，所有向企业和居民征收税费必须重新经全国人大或省级人大批准，或授权国务院和省人民政府批准，并经指定媒体公布。未经公布企业居民一律拒绝缴纳。这样可以确保居民和企业的利益不再受到一些政府部门和单位非法行为的损害。这也是改善企业经营环境的重要内容。”许善达称。

    此外，要解决政府支出中的最大结构问题：政府对国有经营资本投入过大而社保投入严重不足。

    他分析指出，尽管中国财政支出结构问题很多，但最大的问题是政府在社保投入方面严重不足，约占GDP的6-7个百分点，远低于发达国家，而重要原因是中国政府的钱用于国有经营资本的投资比重过大。

    国务院今年2月初在“关于深化收入分配制度改革的若干意见”中也提到，“适当提高中央企业国有资本收益上交比例，‘十二五’期间在现有比例上再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。”

    许善达以财政部的数据举例称，国资委系统拥有十几甚至二十多万亿的国有公共资产，但上交财政的经营收益绝大多数仍返回到这些国企，2011年，2012年上缴给财政的收益只有八，九百亿元人民币，最终只有50亿和70亿注入公共财政的社保体系。这个“一定比例”的约束太弱太软，“相较其占有的国有资产规模上缴公共财政的太少了。”

    因此，他建议本轮财税改革中应明确规定国有资本经营者应按一定比例，比如总资产的0.5%，或净资产的5-10%缴纳国有资本经营收益金，注入公共财政并用于社会保障支出，让全体居民享受到国有资本经营带来的福利。

    财权（或财力）事权的划分也是本轮财税改革的重要内容，尤其在新政府推进政府职能改革时，配合中央与地方财权（财力）与事权的重新调整并赋予相应的财力支撑也相当迫切。

    1994年开始的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权（财力）的重新划分。按照分税制改革方案，中央税务机构征收增值税，并将75%的增值税收归中央，而地方只能获得25%的收益。

    许善达认为，中国地方政府承担的事权远超过发达国家。从实际情况看某些领域地方政府的事权应该由中央政府承担，如法院，食品监管等，建议采取垂直管理的方式，以避免地方政府出于各自利益考虑影响司法公正和监管不严等。

    同时要相应下放相当大部分的中央财力给地方，让地方政府的自有财力至少能支撑其70-80%的支出需求，不足部分通过中央的一般性和少量专项转移支付弥补。

    “地方政府要依赖中央政府的转移支付，但不能让地方主要依靠向中央要钱来过日子，依赖度太高地方政府就没法工作。”许善达称，“目前地方政府的自有财力大约有60%左右，培育地方主体税种的需要很迫切。”

    作为本轮税改的重要内容，地方主体税种营业税改增值税的全面推广已是大势所趋。许善达认为，以房产税为主的财产税不可能成为地方主体税种，营改增首先要减税，地方政府收入相应减少，将来这部分增值税必然和现行增值税一样成为中央地方共享税，地方收入进一步减少，静态计算，地方政府要减少大约1万亿左右地方固定收入，财产税不可能填补缺口。而培育完善消费税或许是一条出路。

    他指出，可以考虑将国家税务局在生产环节征收的作为中央收入的消费税转移到零售环节，由地方税务局征收并归属地方固定收入，可以实行价外税，同时赋予地方政府一定的税收立法权。

    “在商品和服务的消费终端征收消费税，使其成为地方税主体税种，除了解决中央地方分税制的问题以外，还具有许多深刻的内涵。”许善达称。

    首先，可以使消费税归还其本质。解决过去因为税务机关没有能力在零售环节征收而在生产环节征收对经济产生的扭曲。

    同时可加以避免地方政府为抢税源的投资冲动和恶性竞争而有利于解决产能过剩；通过给地方下放税收立法权，还可以刺激地方政府增加居民收入，发展本地区消费，同时通过价外税也有利于培育中国民众的税收意识。

    “这些改革的‘红利’现在很多人还看不到，我相信领导人的政治智慧可以把握住这一点”。许善达称。（完）