《招标投标法》为何落空

【财新网】（专栏作家 王涌）今年是《招标投标法》实施13周年，但招投标的黑幕或灰幕未偃旗息鼓，反而愈演愈炽。日前的武汉地铁广告“招标门”，引发了广泛的质疑，这是对《招标投标法》巨大的讽刺。显然，这部法律失败了。

事件的最新走向似乎让人看到一丝希冀。武汉市纪委、市监察局的通报认定此次招标结果无效。但这无法掩盖招标投标领域病入膏肓的普遍腐败。深圳报业集团地铁传媒公司的绝地反击收到实效，其幸运盖因三个条件：
 
首先，竞标价高出其他竞标者3亿元者出局，3亿元与落标命运形成强烈反差，在众多招投标黑案中“黑得发亮”，从而产生新闻价值。
 
其次，受害人背后有深圳报业集团，拥有强大的媒体资源与力量，令舆论聚光黑案，使之成为社会事件，引各界关注，民愤激昂。
 
再者，时机合适，该事件刚好在重要法令施行或重要会议召开的节点——2月1日《招标投标法实施条例》施行；2月21日，中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组召开会议。
 
此谓“地利”“人和”“天时”。即使这般，武汉市的处理也避重就轻，仅以未履行法定报批程序为由认定招标无效，尚未揭其幕后真相，最终结果尚难意料。此案从侧面说明，《招标投标法》本身已无法纠正弊案，成功的翻身案例都是在进入政治层面，需动用政治资源博弈后，才能取得胜利。
 
当今中国，政治资源通常表现为：高层领导的批示干预、强大的舆论攻势、声势浩大的群体事件等。但这些资源毕竟是有限的；过去，普通报纸上的一份揭黑报道即可解决问题，如今，只有中央级强势媒体出手，或多家地方媒体联袂出击，或引发海啸般的网络民意，或海外媒体普遍报道，“出口转内销”，方可揭开黑幕一角。至于群体事件，多在维稳重压下自生自灭。
 
可见，如果法治失效，制度病入膏肓，所谓政治救济，无非消疼止肿。这就是招标投标领域令人绝望的现状。
 
《招标投标法》起草曾历时五年，多方参与，1999年8月颁布，洋洋七千余言，施行13周年，却形同虚设，根源何在？因为先天的不足和后天的失调：
 
第一，监管制度布局混乱。一部监管法令出台，应明确监管机构。如德国《反限制竞争法》第四编“招标投标法”明确规定：招标投标的行政审查权在反垄断执法机构（卡特尔局）下设的招标投标审核处；美国1921年《预算与会计法》设立联邦会计总署（GAO），从财政部手中接受审计、会计等职权，包括对政府采购和招标投标活动的审查权，独立地向议会负责，以控制行政部门过度的财政支出倾向。
 
中国《招标投标法》没有明确监管机构，仅在第7条设一授权条款。至2011年才出台的《招标投标法实施条例》第四条明确规定：“国务院发展改革部门指导和协调全国招标投标工作，对国家重大建设项目的工程招标投标活动实施监督检查。国务院工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门，按照规定的职责分工对有关招标投标活动实施监督。”
 
中国模式既不同于美国模式，在议会下设监管机构，以制衡行政权力；也不同于德国模式，设集中统一的监管机构，以制衡其他行政权力机关。这种以发改委系统为中心的多头监管格局的形成，最早可追溯到2000年3月中编办《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》。13年的实践证明，其弊陋显而易见：
 
一方面，它缺乏权力制衡机制，因为在招标投标活动中，主要的干预力量来自于行政部门，而法律却将监管权授予行政机关，并且分散地授予诸多行业管理部门，实为自我监管、同体监管。另一方面，监管权力分散，行业管理部门的监管权实施受到部门利益的擎肘，进而变形，加固现存各部门“诸侯割据、利益均沾”的局面，所谓监管更多地表现为保护与包庇。
 
这就是为什么招标投标领域中的大案，多是由纪委部门查办，而非各行业管理部门。纪委超越各行政机关之上，权力集中，以党权制衡行政权，不经意间，却嬗变为一个相对有效的招标投标监管体制，极具中国特色。遗憾的是，纪委查处的案件毕竟有限。
 
第二，《招标投标法》没有确立“透明化”原则为主要监管手段。透明化是最有效的手段，早已为各国认可和采纳。政府只要将力量集中于强制招标投标活动中的信息公开，就如执牛耳，事半功倍。虽然该法规定了“公开、公平、公正和诚实信用”的原则，但全法没有贯彻“公开透明”原则，个别条文甚至贯彻保密原则，自废武功，如第37条规定：“评标委员会成员的名单在中标结果确定前应当保密”；第44条规定：评标委员会成员和参与评标的有关工作人员不得透露对投标文件的评审和比较、中标候选人的推荐情况以及与评标有关的其他情况。
 
第三，技术落后，这是《招标投标法》实施的后天不足。发达的电子技术可以弥补监管体制的局限，比如，日本和巴西的电子招标投标系统十分发达，通过信息技术实现招投标全程“透明化”。中国的情况也有进步，比如2011年南京在国内率先研发并运用了融交易、信用、监管、监察四大平台于一体的网上电子招标投标系统“e路阳光”，该系统已在江苏省全面推行。但是，就全国而言，仍十分落后。
 
招标投标领域的腐败是全世界面临的共同难题，在中国尤甚，多数腐败案滋生于此。这是一个重大的政治问题。中国政府应对招标投标制度进行深刻的改革，才可能取得反腐败的实质性的效果。