预算与行政

《预算法》“闭门修法”折射出深刻矛盾：政府运行模式依赖现行财政预算制度；现行财政预算制度又危害政府的执政能力

【财新网】（专栏作家　王涌）自2008年起，全国人大常委会公开征求民众对法律草案的意见已经成为常态。令人惊诧的是，最近审议的《预算法》修正案草案却不见公开，整个审议过程也显得神秘莫测。
 
目前，关于财政预算问题，民意关注的焦点已从现象深入到背后的政治根源：到底是什么引发“三公”消费乱象？是什么引发地方政府债务危机？政府财政富了，为什么民生工程却步履维艰？人们期望在预算法修订中寻找答案时，门却关上了。
 
《预算法》是极其重要的法律，其“闭门修法”的一面，折射出中国政府运行模式与财政预算制度内在的深刻矛盾，即“依赖与危害”并存：一方面，政府运行模式依赖现行财政预算制度；另一方面，现行财政预算制度又危害政府的执政能力。
 
中国政府本质上是至上而下的集权体制，政府主导社会经济各项事务，触角深入社会经济各个角落。成熟的民主法治国家行政支出主要在百姓福利，而中国政府的运行成本主要高在三个方面：一是政府主导的经济投资，如2008年的4万亿元的投资；二是对官僚阶层的隐蔽激励，如每年约1万亿元“三公”消费；三是对民间不稳定因素的防范与化解，如天量维稳经费。
 
这是典型的维稳时代的财政体制模式，它具有如下特点：
 
一是高税收与中央财政的强大。中国税负在全世界位于前列，它造就了政府丰沛的财政收入。财政收入增长高于GDP增长幅度，已是多年现实。
 
二是预算不透明。三公消费与维稳经费在财政开支占巨大比例，严重悖逆民意，真实全面公开无疑自揭黑幕、自取其辱。所以，仅此两项灰色硬开支足以扼杀预算公开的梦想。目前，预算科目设置“类”“款”“项”“目”四级，预算公开却只到“款”一级，毫无监督实效。
 
三是财政预算软约束。在维稳时代，政府内在治理机制不是建立在法治基础上，而是建立在一种隐蔽的忠诚体制之上。中央依赖地方维护政权稳定，维稳作为一项政治任务不受预算约束，这是维稳经费居高不下的根源；而中央对地方的隐蔽奖励也突破预算约束，这是“三公”消费居高不下的根源。
 
加之大量预算外资金的存在，以及国企垄断利润和政府融资平台绕过预算管道，为财政输血，以企业财务为幌逃离预算监管，成为政府实质上的“小金库”，更加膨胀了政府的烧钱欲。
 
但这种维稳时代的财政体制带来了严重问题：
 
一是财政资源分配效率低下。目前，中央政府财政收入的70%用于转移支付，每年约4万亿元，占全国财政收入40%、占全国GDP的10%，但转移支付的分配过程却无法律程序。迄今没有一部规范转移支付的法律、法规乃至规章，它如何可能有效率？
 
二是腐败滋生。地方政府不惜种种手段竞争项目，一些部门甚至采用虚构、欺诈等手段套取国家资金，挪用侵占，案例层出不穷，而地方政府因资金非地方财政支出，所以在幕后纵容和怂恿。中央政府部门因财政大权在握，又缺乏必要约束，腐败必然泛滥。
 
三是由于财务纪律松弛，地方政府债务危机日益严重。目前，地方政府债务已达10万亿元，虽多为融资平台所欠，但按目前的财政模式运行，地方政府财政瘫痪也不遥远。
 
四是政府财政扩张本质上是对民间财富的吸取，国强民穷将加剧社会裂痕。恶性循环，最终危及政权稳定。
 
总而言之，政府富了，收税能力增强了，但执政能力却未必增强。执政能力的核心之一就是预算能力，它不仅仅是征收能力，更是富有效率的财政分配能力和满足民众需求的能力。按照美国预算理论大家Allen Schick教授关于预算能力的界定和标准，中国政府的预算能力显然尚未及格。中国的财政现状更近似于18世纪从领地国家过渡到税收国家时的欧洲诸国：尽管财政收入越来越多，用于民生少，用于官僚体系的消费多，浪费和腐败丛生。
 
当然，应当看到，中国的财政预算制度一直在演进。1994年，为挽救中央财政严重危机，《预算法》诞生；1999年后的系列改革表明，政府一直在技术层面上推进预算制度现代化。但是在政治层面，却裹足不前，例如作为国家最高权力机关的人大对政府预算的监督形同虚设：人大无权修改政府预算；多种重要的财政收入与支出未纳入预算，在人大监督之外；一些巨量的政府支出无细目，人大无法实施有效监督。
 
回顾历史，许多重大事件的爆发都源于财政税收问题，如1215年英国《大宪章》的制定以议会预算限制国王的财税权；1775年美国独立战争反抗英国政府对殖民地增加税收；1644年崇祯年代明朝的灭亡起因于朝廷的财政破产。财税问题本质上是政治问题，所以，正在进行中的中国《预算法》的修订应当触及未来中国政治发展的重要问题。
 
但令人失望的是，现在《预算法》的修订过程都不透明，又如何指望它会实现真正的预算透明呢？更如何指望它实现预算制度现代化，推进中国从“税收国家”走向“预算国家”呢？1988年，美国另一位预算理论大家Aaron Wildavsky教授对美国政府说：“如果你不会预算，你又如何会执政？”20多年前的这句话，余音绕梁。